Verlegregeling kruisende leidingen en het gelijkheidsbeginsel

Of aanspraak bestaat op nadeelcompensatie voor het verleggen van kabels of leidingen is afhankelijk van het beleid dat het desbetreffende bestuursorgaan hanteert. Ondanks pogingen om nadeelcompensatieregelingen te uniformeren bestaat tot op heden geen landelijk beleid, maar is sprake van een versnipperd nadeelcompensatiestelsel verspreid over tal van regelgeving. Bij uitspraak van 26 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2037) ging de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in op de vraag of deze verschillen de toets van het gelijkheidsbeginsel kunnen doorstaan.

Verschillend beleid verlegregeling kruisende leidingen

De praktijk wijst uit dat overheden voor wat betreft het verleggen van kabels en leidingen vaak aansluiting zoeken bij eerder ondernomen pogingen van uniformering zoals de (ontwerp) Bevriezingsregeling of bij de NKL1999 (de beleidsregel van de minister van Verkeer en Waterstaat). Doordat iedere overheid eigen beleidskeuzes heeft gemaakt, kunnen grote verschillen in vergoedingsregimes ontstaan.

Voor het verleggen van (oudere) kruisende leidingen wordt bijvoorbeeld in de ene provincie wel nadeelcompensatie vergoed en in de andere provincie niet. Dit terwijl onder de NKL 1999 bijvoorbeeld een andere verlegregeling voor kruisende leidingen geldt. Deze verlegging behoort niet tot het normaal maatschappelijk risico, althans voor de posten uitvoeringskosten en kosten van ontwerp en begeleiding. Houden deze verschillen in beleid stand?

Verzoek om nadeelcompensatie

De uitspraak van 26 augustus 2020 gaat over een verzoek om nadeelcompensatie wegens het verleggen van kruisende leidingen in de provincie Fryslân. Het betrof transportleidingen voor afvalwater die in verband met werkzaamheden aan provinciale infrastructuur moesten wijken. Het verzoek werd gedaan door het Wetterskip Fryslân.

Het college van GS van de provincie Fryslân beoordeelt dit verzoek aan de hand van het provinciale beleid. In dit beleid, gestoeld op de Bevriezingsregeling, wordt sinds jaar en dag geen onderscheid gemaakt tussen kruisende en langsliggende leidingen. De provincie kent bij verlegging in de eerste vijf jaren een volledige vergoeding van de verleggingskosten toe. Deze verleggingskosten bestaan (net als in de NKL 1999) uit de volgende kostenposten:

• materiaal;
• uit en in bedrijf stellen;
• ontwerp en begeleiding;
• uitvoering.

Na deze periode van vijf jaar neemt de vergoeding vanaf het zesde jaar tot het einde van het tiende jaar maandelijks af met 1,33%. Na tien jaar is de vergoeding derhalve nihil.

Aangezien de leidingen 33 jaar (om niet) ter plaatse lagen, besluit het college van GS van de provincie Fryslân dat het Wetterskip geen aanspraak heeft op nadeelcompensatie. De verlegkosten moet het Wetterskip dus zelf dragen.

Gelijkheidsbeginsel

Bij de Afdeling staat het beroep van het Wetterskip op het gelijkheidsbeginsel centraal. Het Wetterskip stelt dat het college het verzoek moet beoordelen met inachtneming van de landelijke regelingen en verordeningen van andere provincies, gestoeld op de NKL 1999. In die situatie zou het Wetterskip namelijk aanspraak hebben op een vergoeding van € 800.000. De Afdeling wijst dit beroep af. De Afdeling oordeelt dat het vaststellen van de omvang van het normaal maatschappelijk risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan is, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt.

Het college is daarbij, anders dan het Wetterskip stelt, niet zonder meer gebonden aan regels over de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico of het normale ondernemersrisico van een bestuursorgaan dat tot een ander rechtspersoon behoort.

De provincie hoeft dus geen onderscheid te maken tussen kruisende en langsliggende leidingen, om de enkele reden dat andere bestuursorganen dit wel doen.

Gezichtspunten normaal maatschappelijk risico

Vervolgens overweegt de Afdeling of het college in dit geval terecht heeft besloten dat deze verlegkosten onder het normaal maatschappelijk risico vallen. Hierbij zoekt de Afdeling aansluiting bij de in de jurisprudentie ontwikkelde gezichtspunten. De afweging is afhankelijk van alle relevante omstandigheden van het geval. Van belang zijn onder meer de aard van de schadeveroorzakende maatregel (tijd, duur, plaats, ontstaanswijze en andere relevante omstandigheden), de aard, ernst en omvang van de schade en de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag.

Normaal maatschappelijk risico bij verleggen kabels en leidingen

De Afdeling kwalificeert het verleggen van kabels en leidingen in verband met werkzaamheden aan infrastructuur als een normale maatschappelijke ontwikkeling. Hierover heeft de Afdeling ook al eerder geoordeeld (ECLI:NL:RVS:2019:4456). De nadelige gevolgen van deze ontwikkeling blijven daardoor in beginsel voor rekening van de benadeelde. In voornoemde uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de liggingsduur van belang is voor de aanspraak op nadeelcompensatie. De benadeelde kan namelijk niet rekenen op een recht van een ongestoorde ligging tot in lengte van dagen. De benadeelde zal daarom in zijn bedrijfsvoering rekening moeten houden met de mogelijkheid dat hij kabels of leidingen moet verleggen.

Toepassing juridisch kader

De Afdeling past vervolgens het kader uit deze eerdere uitspraak toe op onderhavige kwestie. In beide zaken betrof het een verzoek om nadeelcompensatie voor de kosten van het verleggen van kruisende leidingen. De liggingsduur is in beide uitspraken vergelijkbaar, namelijk rond de 30 jaar. Eerder oordeelde de Afdeling al dat de gestelde schade onder het normale maatschappelijke risico te brengen was. De Afdeling geeft aan dat de rechtbank diezelfde conclusie in het geval van het Wetterskip ook mocht trekken. Het betoog van het Wetterskip faalt en het verzoek om nadeelcompensatie is daarmee definitief afgewezen. Verschillen in beleid voor verlegregeling kruisende leidingen houden dus stand.

MEER INFORMATIE?

Lees ook de recente bijdrage van Carola van Andel over de NKL Groningen op ons blog. Meer informatie of sparren over kabels en leidingen, verlegregelingen, nadeelcompensatie of grondzaken? Neem gerust contact op met Carola van Andel of een andere specialist van ons Team Grondzaken.