Private partij en onteigening

Afgelopen zomer verscheen het rapport van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) ‘Grond voor gebiedsontwikkeling’. De meest in het oog springende aanbeveling van de Raad is dat de gemeenteraad de ruimte zou moeten krijgen om een private partij gebruik te laten maken van instrumenten als onteigening en voorkeursrecht. Als voorbeelden van dergelijke initiatiefnemers noemt het rapport woningbouwcorporaties, zorginstellingen, ontwikkelaars en collectieve opdrachtgevers. Volgens de Rli moeten burgers en bedrijven zelfredzamer worden en onderling (zonder veel overheidsbemoeienis) aan de slag kunnen.

Faciliterend grondbeleid door private partij

Aan een en ander wordt als randvoorwaarde verbonden dat de positie van overheden en grondeigenaren niet wordt aangetast. Daarbij moet het maatschappelijk belang goed geborgd worden. Volgens de Rli mag voor een te onteigenen partij de rechtsbescherming tussen onteigening door de overheid of door een uitvoerende partij niet verschillen. Het voordeel van deze vorm van ‘faciliterend grondbeleid’ zou zijn dat “er meer vertrouwen ontstaat in de voorgenomen ontwikkeling, de afhankelijkheid van een (vaak als wispelturig ervaren) overheid minder wordt, en er kan in de uitvoering beter worden gestuurd op de voortgang van de ontwikkeling”.

Reactie VNG

Deze aanbeveling heeft tot op heden weinig bijval gekregen. Nadat het rapport in de literatuur al kritisch was ontvangen, liet ook de VNG weten ‘tegen onteigening of het vestigen van voorkeursrecht door een private partij’ te zijn. De VNG schrijft in een reactie aan de Minister:

Instrumenten als onteigening en voorkeursrecht zijn dusdanig ingrijpend, dat een belangrijke rol is weggelegd voor het openbaar bestuur. Inzet van dit instrumentarium moet democratisch gelegitimeerd zijn. Het bestuur is er direct op aanspreekbaar. De procedure dient zorgvuldig te worden doorlopen en dat gaat beter wanneer er voldoende afstand tussen bestuursorgaan en uitvoerder en tussen uitvoerder en de te onteigenen partij tussen en de te onteigenen partij is bestuursorgaan en uitvoerder en tussen uitvoerder. De VNG is dan ook tegen onteigening of het vestigen van voorkeursrecht door een private partij.

Fase van onderhandeling cruciaal

Ik ben het graag met deze kritiek eens. Tegelijkertijd moet de huidige praktijk niet mooier worden voorgesteld dan zij in werkelijkheid is. Het zorgvuldig doorlopen van de procedure is van belang vooral in de fase dat de rechter nog niet meekijkt, dus de fase van onderhandeling.

In het geval van gedoogplichten ingevolge de Belemmeringenwet Privaatrecht worden die onderhandelingen al grotendeels aan de leidingbeheerder overgelaten. De Minister heeft geen eigen onderhandelingsplicht (zie ook de bijdrage ‘Onderhandelen over gedoogplicht’ op dit blog).

In het geval van onteigening is die eigen onderhandelingsplicht van de betrokken overheid er wel. Daarentegen blijkt uit de Handreiking administratieve onteigening van de Corporate Dienst van Rijkswaterstaat dat voldoende is dat aan de onteigende partij kenbaar wordt gemaakt dat onderhandelingen die door een derde partij (bijvoorbeeld een projectontwikkelaar) gevoerd worden mede namens de onteigenende overheid gevoerd worden.

Uit de praktijk kennen wij bovendien voorbeelden waarbij een gemeente zich verplicht om geen enkel initiatief in de onderhandeling te nemen zonder voorafgaande goedkeuring van de private partij als initiatiefnemer van het project. Achtergrond is dat in de regel zowel de schadeloosstelling als de kosten van de onteigeningsprocedure en van de daaraan voorafgaande onderhandelingen voor rekening van de private partij komen. De door de VNG gewenste afstand tussen bestuursorgaan en uitvoerder en tussen uitvoerder en de te onteigenen partij is in de praktijk nu al vaak kleiner dan wenselijk is.