De toekomstige onteigeningsprocedure: een tipje van de sluier

De Minister heeft de Tweede Kamer bij brief van 25 november 2015 geïnformeerd over de visie van het kabinet op het grondbeleid en de verbetering van het instrumentarium daarvoor. In de brief komt onder meer aan bod hoe de onteigeningsprocedure er in de toekomst uit zou moeten komen te zien.

Al langere tijd wordt er vanuit verschillende hoeken over geklaagd dat de Onteigeningswet een oude, moeilijk leesbare en niet eenvoudig toepasbare wet is. Het is de bedoeling dat de Onteigeningswet geheel wordt herzien en wordt geïntegreerd in de toekomstige Omgevingswet. De Minister schrijft dat het de ambitie is om te komen tot een regeling die eenvoudiger en inzichtelijker van opzet is en die beter aansluit bij de gangbare procedures in het omgevingsrecht.

Een belangrijke vernieuwing die is beoogd, is een scherper onderscheid tussen het publiekrechtelijke spoor waarin het onteigeningsbesluit tot stand komt en het civielrechtelijke spoor waarin de schadeloosstelling wordt vastgesteld. Het kabinet kondigt een regeling aan waarin de onteigeningsbeschikking wordt genomen én getoetst binnen “de bestuursrechtelijke kolom”, waarbij de Kroon geen rol meer toekomt. Het bestuursorgaan dat wil onteigenen zal zelf tot onteigening moeten besluiten. De motivering van de onteigeningsbeschikking, die met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb moet worden voorbereid, zal ook in de toekomst berusten op de huidige criteria: algemeen belang, noodzaak en urgentie. Als “extra waarborg” wordt een onafhankelijke commissie ingesteld die het bestuursorgaan formeel zal adviseren over het besluit. Wat de rol van die commissie precies zal zijn, wordt niet helemaal duidelijk. Gaat het om een soort helpdesk waarbij het desbetreffende bestuursorgaan terecht kan indien het vragen heeft over (de voorbereiding van) het te nemen onteigeningsbesluit of om advies dat verplicht moet worden ingewonnen voordat een (definitieve) onteigeningsbeschikking kan worden genomen?

Door beroep tegen de onteigeningsbeschikking open te stellen bij de bestuursrechter wordt volgens de Minister gewaarborgd dat een rechthebbende rechtsbescherming verkrijgt die gelijkwaardig is aan het huidige stelsel. In de brief is niet vermeld of tegen zo’n onteigeningsbeschikking beroep in één instantie mogelijk is of dat zowel beroep als hoger beroep daartegen openstaat. Wel staat in de brief dat de toetsing van het onteigeningsbesluit door de civiele rechter niet langer nodig wordt geacht. Met de uitspraak van de hoogste bestuursrechter wordt de onteigening onherroepelijk en deze worden kan ingeschreven in de openbare registers van het kadaster, aldus de Minister. Uit het vervolg van de brief blijkt echter dat onherroepelijkheid van de beschikking niet voldoende is om deze te kunnen inschrijven. Voorwaarden daarvoor blijven dat de planologische grondslag onherroepelijk is, dat de plaatsopneming door de deskundigen (de descente) heeft plaatsgevonden en dat het voorschot op de schadeloosstelling is betaald. De schadeloosstelling wordt in een civielrechtelijke procedure vastgesteld.

Tip van de sluier

Met deze brief wordt een tipje van de sluier opgelicht over hoe onteigeningsprocedures in de toekomst volgens het kabinet moeten gaan verlopen, maar de algemene beschrijving daarvan roept ook veel vragen op. Naast de hiervoor al genoemde onduidelijkheden, blijft in de brief ongewis hoe de bestuursrechtelijke procedure zich met de civielrechtelijke procedure verhoudt. Kunnen deze procedures tegelijkertijd worden opgestart of volgt de civielrechtelijke procedure ná de bestuursrechtelijke procedure? Duidelijk is alleen dat eerst een descente moet hebben plaatsgevonden en het voorschot op de schadeloosstelling moet zijn betaald alvorens het onherroepelijke onteigeningsbesluit kan worden ingeschreven in de openbare registers. Misschien blijft het mogelijk om een vervroegde descente te laten plaatsvinden. Ook blijft ongewis hoe de hoogte van het voorschot wordt vastgesteld. Nu is het nog de civiele rechter die het voorschot vaststelt in het vonnis waarin de vervroegde onteigening wordt uitgesproken. Mogelijk blijft het ook in de toekomst zo dat de civiele rechter het voorschot vaststelt, maar het is evenmin ondenkbaar dat het voorschot in het bestuursrechtelijke traject zal komen vast te staan (bijvoorbeeld doordat het volgt uit de onteigeningbeschikking die aan de bestuursrechter ter toetsing kan worden voorgelegd). Een andere vraag die naar aanleiding van de brief rijst, is welke plaats het bepaalde in het huidige artikel 17 Onteigeningswet in het nieuwe stramien zal gaan innemen. Nu volgt daaruit dat na de bestuursrechtelijke procedure (dus na het Koninklijk Besluit) en voorafgaand aan de civielrechtelijke procedure nog een poging moet worden ondernomen om de gronden minnelijk te verwerven. De civiele rechter toetst of aan dit vereiste is voldaan. Dat lijkt in de nieuwe situatie moeilijk te handhaven, aangezien de civiele rechter niet langer het onteigeningsbesluit zal toetsen en dus evenmin de noodzaak daartoe.

Toekomst

Het blijft dan ook nog even afwachten hoe de onteigeningsprocedure er in de toekomst precies komt uit te zien. Wel is duidelijk dat een en ander vorm moet krijgen in de Aanvullingswet grondeigendom, die zal opgaan in de Omgevingswet. Het kabinet streeft ernaar om de Aanvullingswet gelijktijdig met de Omgevingswet in 2018 in werking te laten treden.